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软性公共行政任务的硬性操作 基层治理中痕迹主义兴起的一个解释框架
2020年02月06日 09:59 来源:《中国行政管理》2019年第11期 作者:李利文 字号

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  作者:李利文,广州大学公共管理学院讲师,广州大学大都市治理研究中心研究员

  摘要:痕迹主义是近年来党政机关兴起的一种新形式主义,其脱胎于形式主义却又不同于形式主义,两者 都可能造成贻误核心工作、疏离干群关系、败坏社会风气、腐化干部队伍和浪费人力物力等负面影 响,但两者在主要目的、行为属性、内在动力和发生场域上都存在明显区别。从公共行政任务完成 的发生学角度进行考察,发现以排名管理为核心的硬性公共行政任务的落实体现为一种标尺竞争 的横向逻辑,而以痕迹管理为核心的软性公共行政任务的落实体现为一种日常应对的纵向逻辑。横向逻辑主导下的竞争排名容易诱发形式主义,而纵向逻辑主导下的日常应对容易引起痕迹主义。而且,软性公共行政任务的硬性操作通过指标化、排名化和证据化三种机制正在加剧痕迹主义的蔓 延和发展。针对当代基层治理中痕迹主义加剧问题,应该重点从排名适度化、指标严谨化和检查精 简化三方面进行化解。

  一、问题的提出

  2019年3月,中共中央办公厅发布了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,决定2019年为“基层减负年”,强调要着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。痕迹管理是近年来党政机关新兴的绩效考核手段,主要通过文字、图片、视频等资料对每个单位和干部落实公共行政任务的情况进行记录和考核,以保证干事有依循、程序可溯源和方便回头看。痕迹管理本质上是一种过程管理,适当运用可以在一定程度上改善考核虚化的现象,使考核内容具体、有章可循、便于操作,但操之过急、运用过度则可能演变为痕迹主义,导致精力耗散、资源浪费和基层疲惫等问题。

  形式主义是指把形式强调到绝对化程度的只重形式不重本质、只重过程不重结果的唯心主义。现有观点基本将痕迹主义视为形式主义的一种新变种,虽然形式主义和痕迹主义都可能造成贻误核心工作、疏离干群关系、败坏社会风气、腐化干部队伍、浪费人力物力等负面影响,但两者之间还存在一定区别。首先,前者主要是一种追求绩效的行为表现,而后者更多地是一种保留证据的行为;其次,前者更多的是一种主动的有意识行为,而后者更多地是一种被动的无意识行为;再次,前者的内在驱动力是表功,而后者的内在驱动力是避责;最后,前者更多地发生在硬指标场域,而后者主要发生在软指标场域。

  当代公共治理中关于痕迹主义现象的揭露越来越多,如资料大比武、微信考勤监督、挂牌子现象、基层调研打卡、老年人服务记录等。广大干部和人民群众也已经充分意识到痕迹主义的危害和后果,那么为什么痕迹主义还是继续大量存在?支撑这一行为背后的根因到底是什么?这是本文致力回答的问题。

  二、文献综述与分析框架

  (一)文献综述

  现有研究大多停留在对形式主义或痕迹主义的批判层面,缺乏对其成因进行深度剖析,少量零散性研究从心理、文化和体制三个视角对该问题进行了解释。

  一是微观心理视角。该视角强调个体心理特征或直接或间接诱发形式主义或痕迹主义。官员人格特质和公共服务动机对为官不为具有重要影响,而庸政懒政、为官不为和邀功避责是当前形式主义或痕迹主义产生的直接推手。随着当前政治经济环境变化,全球性的避责时代已经来临,避责逐渐取代邀功成为政府官员的主要特征。避责时代官员心理也发生微妙变化,一方面,官员基于自利立场考量其每项活动的时间和精力的边际报酬率;另一方面,官员计算着自己未来的不确定性。在这种情况下,官员心理与个体行为相互型塑的内在机制得到强化“利己主义”和“风险规避”的心理特征改变了个体对待上级的“态度”,增大了形式主义和痕迹主义的发生机率。

  二是宏观文化视角。文化视角强调不同文化模式和文化气质对政府成员和政府体制产生影响,进而促进形式主义和痕迹主义的形成。这里的文化主要是指社会文化和政治文化,从社会文化方面而言,社会资本和社会信任等匮乏是形式主义产生的重要根源之一。社会浮躁风气也是引发形式主义的重要影响因素。甚至民族的存在方式及其精神方向是形式主义产生的重要源头。从政治文化方面而言,有学者认为苏联的文化模式和行为模式之间的脱节是苏联政治生活中存在大量形式主义的重要根源。还有学者认为亟需加强党内政治文化建设才能克制形式主义和官僚主义。总之,文化视角的相关研究为我们理解形式主义的存在提供了一个宏观的生态论框架。

  三是中观体制视角。该视角认为行政机制和政治体制是诱发形式主义的根源性因素。压力型体制、政治锦标赛、考核机制不科学等是形式主义形成的重要影响因素。周振超等人认为职责同构下的层层加码是形式主义顽固性和反复性存在的重要深层次体制机制根源。“压力型体制”一词提出者荣敬本认为,在经济增长动力衰退时,压力型体制中的权钱交易、虚报浮夸、欺上瞒下等形式主义行为会日益发展、愈加严重。周雪光在研究政策执行问题时也发现了共谋行为,即基层政府与它的直接上级政府相互配合,采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。总之,这些实际上都或直接或间接地强调体制机制是观察形式主义形成的一扇重要窗口。

  (二)分析框架

  以上三个视角各自都有较强的解释力,但在实践分析中三者往往是交互重叠的。从以上综述可知痕迹主义与形式主义的形成根源和产生后果在很大程度上是一致的,但痕迹主义作为形式主义的一种新表现,是最近几年才逐渐兴起的,其在形成根源上虽有心理因素和文化因素的作用,但其受体制因素的影响更为深刻。从痕迹主义与形式主义的对比中,本文将痕迹主义定义为处于压力型体制下的基层政府为应对各种软性公共行政任务而采取的一种因力求自保而不断积累证据的被动避责行为。本文试图从组织社会学视角构建一个解释框架对痕迹主义兴起的背后支撑机制进行分析,以为破解痕迹主义问题提供操作的突破口。

  对痕迹主义兴起的追根溯源需要回到公共行政任务如何落实这一问题上来,压力型体制是公共行政任务落实所处的宏观体制,其具有数量化的任务分解、各部门共同参与的问题解决机制和物质化的多层次评价体系三个基本特征。压力型体制构建了我国公共行政任务落实的基本雏形,但从横向上和纵向上而言其还可以分别归纳为锦标赛体制和行政发包制,锦标赛体制主要是对上级政府的众多代理者实行绩效考评以决定其晋升和提拔的横向机制,而行政发包制主要是政府内部上下级之间的层层发包关系,类似于科层制内部引入“分封”和“包干”的因素。压力型体制、锦标赛体制和行政发包制共同强调指标化、包干化、责任化等因素,这也带来了短期化、片面化、泡沫化等问题。

  在压力型体制下,诸如经济增长、财政收入、计划生育、安全维稳等“硬指标”得到了较好地执行和管理,但随着我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,国家“为了向国际社会和国内民众展示政府对重大国计民生问题的重视,维系政权合法性,中央政府不断将干部考核指标中的‘硬指标’的内容和数量扩大化”,一方面,其在传统的经济领域还在开展着政治锦标赛,另一方面,其在环境保护、食品安全、生产安全、交通安全、卫生防疫、扶贫治理、群体性事件等扩大化的“硬指标”领域展开了政治淘汰赛,即在包干制下实行“一票否决”制度。正是在这种情况下,很多“软性”公共行政任务被强制纳入“硬性”考核领域,并通过层层包干下压到基层。

  由此可见,公共行政任务的落实是外部环境与内部结构相互作用的结果,现有的组织社会学理论主要将注意力焦点放在组织内部的激励、信息、制度等方面,而忽视了外部环境变迁对组织内部激励、信息和制度等方面的影响。当代基层治理中的痕迹主义问题正是由于国家治理环境的变迁才引发政府内部激励、信息和制度等方面的微妙变化进而逐渐衍生出来的一种新现象。本文基于组织社会学理论将公共行政任务的落实过程分解为目标、分类、操作和考核四个环环相扣、紧密相依的环节,并将这一过程区分为横向逻辑和纵向逻辑,以与现有的锦标赛体制和行政发包制等理论对话,展示环境变迁对地方政府组织运作所产生的微妙逻辑变化(见图1)。

  1994年分税制改革以来,国家治理逐渐由汲取型治理转向给予型治理,汲取型治理主要涉及硬信息,而给予型治理面临治理信息软化问题,治理信息软化使得国家更加需要构建系统的信息收集能力。软性公共行政任务的硬性考核实际上也是对国家信息收集能力的一种更高要求,在以前“硬指标”考核时代信息数据相对容易收集,而在“硬指标”扩大化考核时代信息数据软化成为地方政府面临的棘手问题。那么在“硬指标”扩大化的背景下地方政府的运行逻辑会发生哪些改变?其影响机制是怎样的?本文将从目标、分类、操作与考核四个相互衔接的逻辑链条演进来说明软性公共行政任务是如何一步步进行硬性操作的?其最终又是怎样引起痕迹主义兴起的?

  三、发生学考察:目标、分类、操作与评估

  公共行政任务的完成过程是理解痕迹主义形成的一个重要视角,本文将从发生学视角来考察公共行政任务在当代基层治理中是如何设定、划分、落实和评估的。

  (一)目标:公共行政任务是如何设定的?

  在当前压力型体制下基层政府的任务目标设定主要取决于上级政府目标的设定,即上级政府按照“五年规划”和年度政府工作报告等要求明确自身的任务和目标,下级政府则按照上级政府的目标和任务进行进一步分解、细化和落实,中层政府负责任务和目标的分解和转达。在公共行政任务的设定过程中,不同级别的政府分别发挥着不同作用和承担着不同功能。上级政府主要承担指标设定、责任分解、任务下达、目标考核等任务,下级政府主要面临指标下沉、一票否决、指标考核、连带责任等压力,而中间层级的政府则主要起着逐级分解、任务转达、层层加码、催逼推进等作用。公共行政任务的设定是整个公共行政活动的逻辑起点,对后续行政行为的逻辑链条产生传递和扩散作用。公共行政任务的设定实际上依赖的仍然是科层制的金字塔结构,在职责同构和上下对齐的组织结构中,公共行政任务实现层层分解、层层加码和层层下达。无论是政治锦标赛还政治淘汰赛都紧紧围绕公共行政任务来展开,在政治锦标赛中公共行政任务是实现多元代理主体排名的重要标尺,在政治淘汰赛中公共行政任务则是衡量多元代理主体绩效是否达标的重要依据。因此,公共行政任务的设定是一个自上而下的责任分配过程,在这一分配过程中上级、中层和下级政府分别承担不同的职责和功能,但基层政府在这一目标链条中往往承担着任务落实和目标执行的具体任务,属于压力型体制中最底端的神经末梢。

  压力型体制决定了公共行政任务设定的基本雏形,但公共行政任务的自身属性也对其设定产生深刻影响。一是动态性。公共行政任务一旦设定并不是稳定不变的,而是随着环境的改变而不断进行改变和调整的。政府注意力就是连接公共行政任务与外部环境的一个重要中介变量,公共行政任务的设定影响着政府注意力分配,同样政府注意力也反过来影响着公共行政任务的调整,而政府注意力往往“随着行为选择情境的变化发生转换”。绩效差距则是公共行政任务设定的另一个重要影响变量,尤其是“历史和社会绩效差距是影响政府目标调整的关键变量”。这些决定了公共行政任务也会随着外部环境的变动而不断进行调整。;二是复合性。公共行政任务不是单一的目标体系,而是一个包含多重任务和目标的结构体系,而且这些多重目标之间并不总是一致的,在有些情况下甚至是相互冲突和对立的。如经济目标与政治目标、短期目标与长期目标、发展目标与稳定目标之间的内在冲突往往容易引起目标遵从困境,这些就需要政府部门做好公共行政任务的顶层设计,防止目标设定成为加压体制下矛盾生产的根源;三是模糊性。公共行政任务相比于企业部门任务具有模糊性,企业部门任务往往具有清晰性、数量化和结构化特征,而公共行政任务由于受公共精神的内在驱动往往具有连带性、宽泛性和模糊性特征,但这种特征也为基层政府权力运作、诠释和变通拓展了空间。

  (二)分类:公共行政任务是如何划分的?

  公共行政任务设定后面临的首要问题是如何对公共行政任务进行分解,由于公共行政任务具有动态性、复合性和模糊性,因而选择合适的分类框架是解决公共行政任务分解的关键。一般情况下而言,无论是锦标赛体制还是淘汰赛体制,都倾向于将公共行政任务进行指标化、数量化和操作化,那些清晰化和简洁化后的公共行政任务更容易受到官员的注意和重视。从量化程度上而言,其可以划分为量化性任务和非量化性任务。量化性任务又可以划分为问题型任务和数量型任务,“问题型任务意味着任务完成的结果容易得到有效监督和评估,数量型任务则保证了任务执行的过程较容易被衡量和监督”,问题型任务适应于“一票否决”情境,而数量型任务适应于“竞赛排名”情境,问题型任务属于公共治理中的底线管理,而数量型任务则是公共治理中的激励管理或排名管理。非量化性任务则是那些难以测量、难以统计和难以出政绩的任务,往往容易被官员所忽视或不受重视,但其也有可能是政府部门的核心工作。从刚性程度上而言,公共行政任务可以划分为硬性和软性两大类。硬性公共行政任务往往是指具有较强约束的的指标,而软性公共行政任务则是指受到约束较少的指标。有人将社区公共事务划分为政治性任务(党务)、行政性工作(政务)和居民事务(居务),认为居务和涉及一票否决的政务属于必须完成的“硬指标”,而不涉及一票否决的政务和党务属于可以灵活应付的“软指标”。实际上,硬指标主要对应量化性任务,包括问题型任务和数量型任务,软指标则主要对应非量化性任务,属于约束性较少的公共行政任务。

  量化性任务是引发“选择性应付”、“变通行为”、“共谋行为”和“集体造假”等形式主义的重要源头,但量化与非量化的划分标准过于绝对,缺乏对公共行政任务内部的转化和弹性考虑,因而采用具有连续性、过渡性和转化性色彩的硬性与软性的划分更为合适。硬性公共行政任务和软性公共行政任务并不是决然对立的,两者在一定条件下是相互补充、相互转化的。一方面,我国社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民的幸福感、满意度和获得感等软性公共行政任务成为政府工作的重点内容,另一方面,政府合法性和政府公信力的来源由以经济为中心的结构格局逐渐转变为经济与社会并重的格局,这使得政府公共行政任务结构呈现多目标状态。正是在这一背景下,一些难以考核、难以凸显政绩的社会服务事务逐渐被纳入政府考评体系,出现硬性公共行政任务扩大化现象。具体而言,这种扩大化主要体现在以下三个方面。一是任务指标约束化。对以前的量化指标要求更加严格,给相关量化数字增加了更多的约束条件,如对单纯GDP的追求变为绿色GDP的追求;二是任务内容民生化。许多关系民生福祉的社会性公共事务被纳入硬性考核的范畴,如扶贫、环保、文化等;三是任务数量激增化。在刚性约束思想指引下,一方面,硬性任务进行了进一步精细化和指标化,另一方面,用硬性任务的管理模式来应对软性任务,开发出诸多指标体系和任务结构,使得政府公共行政任务数量呈几何倍数增加。

  (三)操作:公共行政任务是如何落实的?

  不同类型的公共行政任务在具体落实过程中会通过不同的方式予以推进,这也会产生不同的任务执行模式。关于硬性公共行政任务的落实已经有大量词汇对其进行概括,如政治锦标赛、晋升锦标赛、治理锦标赛、政治淘汰赛等等。硬性公共行政任务实质上又包含两大类,分别是问题型任务和数量型任务,问题型任务一般采取“底线管理”或“一票否决”的管理模式,即一旦某项任务没有达标,即使该部门或单位的其它任务绩效合格,但其整体绩效将前功尽弃、统一归零。而且“一票否决”还意味着该单位或部门在该年度甚至几年内将被剥夺参与各种先进称号和荣誉的评奖评优资格,这将对主要领导人的晋升和发展产生重大影响。列入一票否决负面清单的事项主要包括群体性事件、重大安全事故、越级上访、重大环保事件等,这些事项一般具有强烈的问题导向。数量型任务则一般采取“激励管理”或“排名管理”,即通过精细化的指标体系来引导和督促属地范围内的政府部门完成职能范围内的任务。严密精细的指标体系是基层政府部门运转的指挥棒,指标体系的细微调整都会对整个基层政府的运转产生强大的链条反映。由于数量型任务可以通过数字清晰地呈现其完成情况,因而其也是上级政府部门重点依赖的管理工具。上级政府部门基于精密的指标体系对属地范围内的相关政府部门进行考核和排名,并依据考核结果及时进行奖励和惩罚,以推动公共行政任务的落实。总之,问题型任务和数量型任务都属于硬性公共行政任务,都易衡量和测量,也是地方主要负责人重点关注和推动落实的对象。

  软性公共行政任务相比于硬性公共行政任务更加难以落实和推进,这主要源于其没有一个清晰的、量化的、显性的考核依据。软性公共行政任务往往是那些琐碎的、繁杂的、难以凸显绩效的社会性公共事务,其在成本收益上表现出明显的非对等性特征,即大规模投入换来的是微弱收益甚至是负收益。而且软性公共行政任务之间存在复杂的内在关联性和时滞性,即一项公共行政任务的投入可能在另一项公共行政任务上获得收益,或者一项公共行政任务的投入在下一届行政任期甚至更远的行政任期才能获得“收割”。因此,软性公共行政任务一般很难受到地方政府负责人的重视和青睐,更多地被视为地方发展的负担和累赘。但党的十八大以来中央政府越来越重视人的价值和人的作用,始终坚持人民至上,切实尊重人民主体地位和首创精神。这就使得政府公共行政任务的结构和重心发生转移,转变了以前主要从供给侧视角进行切入的管理思维,将需求侧表达也纳入了政府日常管理思维,使得地方政府更加注重人民的安全感、幸福感和获得感。而这一转变使得软性公共行政任务也成为基层政府部门必须重视的内容,成为上级政府检查和考核的重要内容。地方政府在落实软性公共行政任务过程中主要采取两种形式,一是创新管理,即结合当地特色和做法将任务打包或总结为一种创新模式,通过媒体报道和模式推广来吸引上级政府注意力并推动软性公共行政任务的落实;二是痕迹管理,即对那些难以凸显绩效的公共行政任务的落实过程进行记录和留痕,以证明地方政府落实了相关任务并给予了高度重视。

  (四)评估:公共行政任务是如何评估的?

  硬性公共行政任务主要通过排名管理和底线管理来予以落实,而软性公共行政任务主要依靠创新管理和痕迹管理来推动落地。排名管理和创新管理是一种相对积极的管理模式,而底线管理和痕迹管理则属于一种相对消极的管理模式,因而硬性公共行政任务和软性公共行政任务的落实也会遵循不同的评估逻辑。从硬性公共行政任务角度而言,如果任期内没有出现严重的“一票否决”事项,那么对公共行政任务落实的考核就主要围绕排名管理来展开。排名管理主要是根据既有的指标体系对各个基层政府或单位的实际得分进行汇总和排名,对排名靠前的基层政府或部门予以奖励,对排名靠后的基层政府部门或单位予以警告或惩罚。根据内容标准可以划分为专项排名与综合排名,根据是否加权还可以划分为非加权排名和加权排名。从软性公共行政任务的角度而言,如果任期内没有出现典型的“治理创新”事项,那么对公共行政任务落实的考核就主要围绕痕迹管理来展开。痕迹管理主要是试图通过图片、资料、影像等方式来记录公共行政任务的落实情况,以确保任务落实有证可取、有据可查。从表象上看,记录方式的种类越全、保存资料的数量越多、记录内容的事项越细,说明公共行政任务落实得越到位。上级政府在对软性公共行政任务落实的评估中主要看内容全不全、种类够不够、材料厚不厚,而不去太多关注管理是否准确到位、服务是否有效递送、任务是否真正落地等问题,最终扭曲了既有的评估初衷。因此,痕迹管理的初衷是实现软性公共行政任务的过程管理,让“看不见”的任务“看得见”,以减小或消除考核、检查过程中的信息不对称,然而这种管理机制在过多、过频的考核背景下反而增加了考核双方的信息量,导致最终异化为一种信息不对称的扩大机制,而不是最初所期望的缩小机制。

  从全体性角度而言,“一票否决”事项和“治理创新”事项属于小概率事件,因而对公共行政任务的评估主要集中在排名管理和痕迹管理两大方面。排名管理本质上遵循的是一种横向逻辑,即无论是治理锦标赛还是治理淘汰赛,都是对属地范围内承担相似功能和职责的部门或单位进行绩效考核和排名。其是横向部门或地方政府间相互竞争的一种表现,这种竞争发生在地位和功能相似的部门间、衡量的指标和标尺相对统一、相互竞争的部门拥有共同的上级委托方,这种委托代理模式有利于在最大程度上过滤掉外部不确定和震荡因素,更加公平有效地激励代理人。排名管理是地方政府负责人主动追求和积极把控的领域,因为对其进行努力和投入是最容易出效果、出政绩的。痕迹管理本质上则是一种纵向逻辑,即软性公共行政任务往往是一个综合性的公共事务,其中某一项具体任务可能与其它类型任务之间存在着千丝万缕的联系,很难通过某一标准对其进行详细界定,更难通过某一标准对其进行考核。基层政府在对其范围内的事务进行处理时往往采取“综合性治理”,即“在任务多压力重的情况下基层部门需要灵活调整、最大限度调动所掌控的所有资源、集中精力来完成上级布置的紧要任务”。同时,软性公共行政任务很难使地方政府出彩,一般而言党政负责人按照上级要求做到达标即可。因而对基层政府软性公共行政任务进行评估时主要从某一整体部门或单位的角度进行考评,焦点主要集中在上下级之间。痕迹管理则是地方政府负责人被动接受和消极应对的领域,因为对其进行努力和投入很难收获到与之相匹配的“收益”。

  四、纵向逻辑的横向运作:痕迹主义兴起

  从公共行政任务落实的目标、分类、操作和考核流程来看,硬性公共行政任务和软性公共行政任务在落实过程中都可能引发形式主义,但两者之间又存在一定的区别。硬性公共行政任务的落实更多地体现为一种横向逻辑,是一种相对积极的标尺竞争,而软性公共行政任务的落实更多地体现为一种纵向逻辑,是一种比较消极的日常应对。下面对两种逻辑驱动下的形式主义类型进行细致区分,以从体制根源上对其进行详细溯源。

  (一)横向逻辑下的形式主义

  在以排名管理为主的横向逻辑影响下,硬性公共行政任务主要通过标尺竞争机制来得以落实。标尺竞争作为一种考核和推进公共行政任务落实的机制,其本质上并不具有价值倾向和感情色彩。如果标尺竞争能够按照制度设计的初衷进行运转,那么其是一种很好的委托代理关系中的激励机制,能够从信息不对称的委托代理双方中筛选出最优秀的代理人。但标尺竞争机制并不是一个单纯的管理模型,其融入了政治目标、人事竞争、部门利益等因素,并逐渐演变为一种包含政治意图、人员晋升和部门谋利等多重目标在内的管理工具。标尺竞争在适当的压力环境中能够有效提高运行效率,但压力过大或压力过小都可能扭曲其激励功能的发挥。当前的标尺竞争机制往往融入太多意图和利益,呈现出一种高压态势。基层政府负责人常常以提高排名作为其晋升的筹码,因而会给予其高度关注;基层政府部门常常根据排名来分配绩效,因而部门整体也会对排名予以高度关注;上级政府也会通过排名促进公共事务的落实,以获取和巩固政府合法性。在多重压力施加下,基层政府在标尺晋升中不堪重负,无力完成上级设定的或期望的指标数值,进而导致基层政府出现普遍虚报和造假等行为。上级政府在锦标赛体制中过于注重数值,而缺乏关注数字背后的任务落实质量,导致基层政府为数字而竞争,而不是为质量提升而竞争,进而造成目标与手段、过程与结果、内容与形式、主观与客观相互脱节的形式主义。

  压力型体制下的数字造假、专项任务考评中的利益共谋和多重任务压力下的选择性应付都属于横向逻辑主导下产生的典型的形式主义。归纳起来,这种形式主义具有以下几个特征。一是主要目的是追求绩效。该种形式主义具有较强的绩效主义导向色彩,即在考核排名中以出成绩、凸绩效、显政绩为主要目的,很少考虑甚至忽视政绩背后的原有初衷。在排名竞赛中,基层政府负责人倾向于完成容易被委托人测量的指标,而忽视不易被测量的指标。如在河长制中那些容易被观测的治污指标得到应有重视,但那些难以被观测到的深度污染物仍未得到有效治理,地方政府陷入治标不治本的粉饰性治污行为;二是属于主动性有意识行为。该种形式主义往往是基层政府知情并预料到其后果后主动发生的行为,基层政府在绩效压力与资源短缺的双重约束下陷入从众状态,一旦某个基层政府开始造假,其它基层政府也开始效仿和学习,进而形成了一种整体性造假局面。尽管知道这是一种造假行为,但考虑到法不责众,地方政府陷入这种“表演”越来越无法自拔;三是内在驱动力是表功。由于绩效排名与资源分配、评奖评优和职务晋升等紧密相关,如果地方政府在其它竞争对手都在造假的情况下而不采取变通措施,则会使其在竞争排名中置于劣势地位,因而只有地方政府采取各种可能的变通行为来展示自身的功绩时才会在排名游戏中争取到足够多的资源和机会;四是主要发生在硬指标场域。由于其主要是通过可视性和量化性指标来进行排名,因而这种形式主义主要发生在数字化特征较为明显的硬指标场域。

  (二)纵向逻辑下的痕迹主义

  在以痕迹管理为主的纵向逻辑主导下,软性公共行政任务的落实主要沦为一种日常性应付。痕迹管理作为一种对软性公共行政任务的日常性应付机制,其本身不仅不是一种坏的机制,而且适当运用还可以在一定程度上改善软性公共事务的考核,使政府管理有章可循、有据可依。痕迹管理主要针对的是非量化性任务,其一般具有较强的服务性、社会性和公共性,而且该种任务具有反复性、连带性、长期性等特征,对其进行治理很难在短时间内凸显绩效。因而为了固定“证据”、方便回头看,适当采用痕迹管理是基层政府的必然选择。由于软性公共行政任务具有上述特征,因此其很少直接纳入竞赛和排名中,而是对其作为整体进行例行或非例行检查。只要材料充足并无重大过失,基本可以通过检查。痕迹管理体现的是政府间的一种上下级关系,即保留痕迹主要是为应对上级政府的检查,而不是出于同级政府或部门之间的竞争,因而其也是一种应对自上而下检查的消极被动行为。在当前压力型体制下,痕迹管理往往操之过急,异化为痕迹主义。在当前考核检查全面从严的压力背景下,基层政府往往通过制造更多的材料、召开更多的会议、留下更多的痕迹等方式来应对上级政府的检查和考核。留痕行为不再是正常的工作需求,已经演变为衡量政府绩效的一种方式。尤其随着当前社会主要矛盾的转换,软性公共行政任务得到空前强化,以会议应对会议、以材料应对材料、以文件应对文件的痕迹主义骤然兴起。

  脱贫攻坚材料大比武、基层调研中的打卡行为、基层政府中的挂牌子现象等都属于纵向逻辑主导下产生的典型的痕迹主义。归纳起来,这种痕迹主义具有以下几个特征。一是主要目的是保留证据。由于软性公共行政任务具有强复发性和弱绩效性,如果不对任务执行过程进行记录和留证,一旦上级进行检查和考评,软性公共行政任务的落实情况将很难从表面看出其中付出的努力和投入,因而通过拍照、记录、会议等方式留下痕迹,是日后“回头看”的铁证,即使检查结果不理想,至少可以搬出“证据”说明曾经认真落实过;二是属于被动性无意识行为。受压力型考评体制的影响,基层政府为应对上级的监督和检查,不得不按照上级的各种命令、指示和要求进行传达、开会、做材料等,上级多重压力挤压了基层政府的能动性,使其陷入了事本主义;三是内在驱动力是避责。“基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时,往往采取组合策略规避直接责任和潜在责任”。保留痕迹就是最重要的方式之一,基层政府会不计成本地保留证据,即使他们连自己都认为这些材料和会议都没有太大留存价值,但体制惯性仍会驱动其留痕保据;四是主要发生在软指标场域。由于非量化性任务很难通过数量化方式进行评估,往往具有综合性、复杂性和流动性特征,因而其主要发生在以留痕管理为主的软指标领域。

  (三)加剧机制:软性公共行政任务的硬性操作

  在当前背景下,痕迹主义从传统的形式主义中脱颖而出,成为基层治理中一种脱胎于形式主义却又区别于形式主义的典型现象,公共行政任务落实的横向逻辑和纵向逻辑能对其进行区分性解释,但痕迹主义在近几年迅速蔓延和扩散并不只是公共行政任务纵向考评逻辑的推动,软性公共行政任务的硬性操作也是助推和加剧痕迹主义兴起的一个重要机制。一方面,“随着我国迈入中等收入国家行列,人民群众对美好生活的愿景不断提升。人们期待各项改革全面推进,期盼经济更有活力,政府更加高效,文化更加繁荣,生活更有保障,社会更加和谐,生态更加优良,权益得到更好维护”;另一方面,为实现国家富强、民族振兴和人民幸福的“中国梦”,向国际社会和国内民众展示负责任的大国形象,就必须坚持和贯彻以人民为中心的发展思想。这两方面要求中央政府更加注重关系民生福祉的公共行政事务,地方政府也在压力传导体制下将工作重心进行了相应调整。在这一背景下,软性公共行政事务受到空前重视和强化,一方面,硬性公共行政任务指标在不断向软性领域扩展,很多软性公共行政任务被开发出硬性考核指标,另一方面,在压力型体制惯性作用下软性公共行政事务的落实和管理被纳入硬性公共行政事务范畴,采取了公共行政任务横向考评逻辑。

  软性公共行政任务的硬性操作或者公共行政任务纵向逻辑的横向运作是加剧痕迹主义兴起的核心机制,具体而言,这一机制主要体现在以下三个方面。一是指标化。硬性公共行政任务的内容不断向软性公共行政任务领域拓展,一些本属于软性公共行政任务的事项被加工和提炼为一项项具有代表性和整合性的考评指标,定性指标也按照研制的标准统一转化为量化指标,方便纳入硬性指标领域进行考核和排名。一些软性公共行政事务领域本无迹可寻,但为应对量化考核,必须通过留痕行为来提供证据,这就无形中引发了基层治理中的痕迹主义;二是排名化。主要是指纵向逻辑主导的公共行政任务实行横向的考评逻辑,一些本属于软性公共行政领域的事项却按照硬性公共行政任务的量化逻辑和竞争逻辑来进行操作和考评,这就迫使基层政府不得不人为地制造大量相关痕迹和数据。以脱贫攻坚大比武为例,扶贫本来是软性公共行政事务,各个地方脱贫标准因户而异,如果只是通过材料的比拼来进行判断和排名,显然十分不科学;三是证据化。软性公共行政任务的硬性操作加剧了基层政府制造证据和留存证据的行为,因为在任何公共事务都纳入考核和排名的情况下,拥有充足证据和数据的基层政府将会占据优势地位。总之,软性公共行政的硬性操作实质上是一种将竞争逻辑和排名逻辑强加在消极被动性的日常性应付之上的行为,其结果导致基层治理中的痕迹主义进一步加剧和泛滥,使基层治理陷入一种恶性循环。

  五、结论与讨论

  从公共行政任务完成的发生学视角而言,目标设定、类型划分、具体操作和检查评估分别是公共行政任务运作的逻辑起点、逻辑顺承、逻辑延展和逻辑归宿。压力型体制决定了基层政府的目标设定主要取决于上级政府的目标设定,但同时也受公共行政任务动态性、复合性和模糊性的影响。公共行政任务可以划分为硬性和软性两大类,硬性公共行政任务又包含问题型任务和数量型任务。针对两类不同的公共行政任务分别采用不同的落实模式,硬性公共行政任务主要依靠底线管理和排名管理予以落实,而软性公共行政任务主要通过创新管理和痕迹管理来予以推进。排名管理和创新管理属于积极管理,而底线管理和痕迹管理属于消极管理。从全体性角度而言,底线管理和创新管理属于小概率事件,因而公共行政任务评估主要围绕排名管理和痕迹管理来展开。以排名管理为核心的硬性公共行政任务的落实体现为一种标尺竞争的横向逻辑,而以痕迹管理为核心的软性公共行政任务的落实体现为一种日常应对的纵向逻辑。横向逻辑主导下的竞争排名容易诱发形式主义,而纵向逻辑主导下的日常应对容易引起痕迹主义。横向逻辑下产生的形式主义和纵向逻辑下产生的痕迹主义都可能造成造成贻误核心工作、疏离干群关系、败坏社会风气、腐化干部队伍、浪费人力物力等负面影响,但痕迹主义脱胎于形式主义却又区别于形式主义,两者在主要目的、行为属性、内在动力和发生场域上都存在明显区别。而且,软性公共行政任务的硬性操作通过指标化、排名化和证据化三种机制正在加剧痕迹主义的蔓延和发展。

  由此可见,破解痕迹主义需要重点从以下三方面着手。一是排名适度化。压力型体制下的竞赛体制和排名机制是引发形式主义和痕迹主义的重要根源,适度的竞赛和排名有利于激发作为代理人的基层政府的积极性,但过度的竞赛和排名则会诱发基层造假、人浮于事、干群脱离等问题。因此,公共行政任务的落实不能过度依赖排名管理来予以落实,应该将排名管理的运用范围和适应场景做出明确界定,集中清理、撤销和合并各类评奖和排名活动,对过度利用排名管理来出政绩的行为予以严厉打击;二是指标严谨化。软指标和硬指标两者在衡量公共行政事务的代表性和精炼性上存在较大差异,两者应该采用不同的管理模式,如果硬指标扩大化和软指标硬性化进一步加剧,将会促进软性公共行政任务管理的硬性化,导致痕迹主义泛滥。因此,应该严格考察硬指标的适应场域和推行条件,不能为评估而评估、为考核而考核,更不能动辄“一票否决”和签订“责任状”,盲目地将软性公共行政事务纳入硬性公共事务的范畴进行评估和考核;三是检查精简化。上下级之间过于频繁的检查和考核也是诱发痕迹主义的重要根源,适度的抽检和考核有利于防止上下级政府间信息不对称下的机会主义行为,但名目繁多的检查和考核将会给资源和精力有限的基层政府带来巨大负担,导致应付检查替代了工作内容,造成手段与目标的脱节。因此,应该给基层政府减负,精简抽查和考核,强化结果导向,关键看有没有解决实际问题和人民满意不满意。

    注释:略。

作者简介

姓名:李利文 工作单位:广州大学公共管理学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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