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“放管服”改革中“权力悬空”现象的生成机理及矫正路径
2020年02月07日 16:29 来源:《新视野》2020年第1期 作者:王雪丽 王少龙 字号

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  作者介绍

  王雪丽   天津商业大学公共管理学院副教授、天津商业大学地方政府与治理研究中心副主任,管理学博士

  王少龙   天津商业大学公共管理学院硕士研究生

  摘  要“放管服”改革推进过程中要特别警惕在权力“一放一接”之间可能出现的“权力悬空”现象,包括权责错配、供需错配、对象错配、主体缺位、程序缺失等等。职责同构体制下的行政分权逻辑,“以级别定权力”的标准化逻辑,压力型体制下的任务驱动逻辑,部门利益导向下的本位主义逻辑,“重权力下放、轻权力交接”的结果导向逻辑等,是造成“权力悬空”现象背后的体制机制根源。为此,应从职权法定、灵活放权、上下沟通、协同联动、优化流程五个方面启动纠偏机制,在“偏离”与“调适”之间实现“权力悬空”到“权力归位”。

  关键词“放管服”改革;管理层级;权力归位;权力悬空

  “简政放权、放管结合、优化服务”是“放管服”改革的三大中心任务。其中,“放管服”改革的逻辑起点是“简政放权”,具体包括“放开”和“下放”两层含义。“放开”就是取消不应当由政府管的事权,还权于市场和社会,解决的是政府越位问题;下放就是要将政府必须管的事项,根据实施能力和管理便利性原则,通过合理科学的放权,优化纵向政府间的权责配置,把各级政府应该管的权力切实管好、用好,解决的是政府系统内部权力优化重组问题。某种程度上可以说,“简政放权”这一环节如果出现偏差,“放管结合”“优化服务”等后续改革的信心和成效必然大打折扣。为此,在“放管服”改革中要高度重视“权力下放”这一关键环节,特别是要警惕在权力“一放一接”之间可能出现的“权力悬空”现象,对其进行理论层面的释义和解析十分必要。

  一  “权力悬空”现象的具体表现

  本文所说的“权力悬空”现象,是指在权力主体间重新进行权力分配的过程中,由于授权不明确、权责归属不清等原因导致权力执行受阻、权力运行无法落地的一种治理失败现象。“放管服”改革中出现的“权力悬空”现象,主要表现为“权力错配”和“权力缺位”两个方面,在改革实践中又有多种具体的呈现形式(见表1)。

  (一)权力下放中的“错配”现象

  放权改革中各种“错配”组合极易形成“权力悬空”现象,进而影响改革的民众获得感。从实践层面来看,权力下放中的“错配”主要有三种典型表现:

  第一,权责错配。权责错配是指权力下放过程中由于忽视了权力主体间的权责对等导致“权小责大”和“权大责小”问题。“放管服”改革中的权力下放实质上是纵向政府间责权关系的一次重新调整,权力归属和责任承担必须明确且匹配。一旦出现权责错配,势必影响放权改革的落地效果。一方面,放权主体采用各种变通手段“留权减事放责”,“给责不给权”——该放的权不放、不该放的责任一推了之,不仅严重挫伤了下级政府承接事权的积极性,还可能导致权力的畸形运作;另一方面,由于权力下放的同时没有明确放权方和承接方各自的责任归属,结果导致权责割裂,下放的权力滥用、失控,甚至导致腐败问题,这种情况在委托放权中时有出现。由于委托机关和受托机关的权责界定不清,一些委托机关将委托事项下放后,做起了“甩手掌柜”,逃避监管责任,于是委托人与代理人间的信息不对称常常潜伏着受托机关“逆向选择”的风险,在“都管与都不管”之间极易形成权力的“悬空”。

  第二,供需错配。供需错配的直接表现是上级部门放权的单边主义逻辑,即下放什么权力完全由上级部门说了算,忽视了权力承接主体的实际需要。以审批权下放为例,上级政府根据相关文件下放的审批权力,有时并不是下级政府所需要的,甚至是下级政府驾驭不了的,这不但没有解决实际困难,反倒给下级政府增加了负担。[1]供需错配本质上反映了政府间纵向事权配置的随意性。一方面是下放的权力,下级政府不需要;另一方面是下级政府急需的权力没有放下来,其间的尴尬显而易见。

  第三,对象错配。此种权力错配是因为放权主体对权力承接主体情况缺乏充分且必要的了解,进而将权力错放给了不需要或不适宜承接的对象。具体可以细分为两种情况:其一表现为“一刀切”式放权,即上级政府向同一级别的下级政府无差别地下放一揽子行政事权,而没有顾及下级政府的差异化情况。比如,在浙江省向舟山市下放的事权目录中,居然出现了煤炭生产许可证核发、草原上开展经营性旅游活动许可等与当地经济社会发展毫无关系的事项。其二是将原本应当由某一层级政府承担的事权错放给了其他层级政府,近几年广受关注的基层负担重问题就与此有关。

  (二)权力交接中的“缺位”现象

  简政放权是一个系统工程,放权不是简单的一放了之,权力既要放得下也要接得住,更要管得好。然而,与“放权”相比,当前“接权”成了短板,各界对下放的事权能否被下级政府特别是基层政府顺利承接普遍关注不够。[2]放权过程中,权力交接中的“主体缺位”和“程序缺失”都会导致下放的权力无法真正落地,进而形成“管理真空”和“治理盲区”。

  第一,放权主体责任缺位。放权主体责任缺位实际上是没有解决好权力下放的“最先一公里”问题。一方面,放权改革不到位导致虽然有些权力下放了,但人财物和技术等配套保障没到位,地方有权用不起来,比如浙江省义乌市行政服务中心虽然承接了上级下放的权力,但由于管理信息系统的端口不在义乌,导致办公面临难题;另一方面,放权主体在权力下放过程中将权力“一放了之”,对承接主体缺乏必要的业务培训和指导,结果出现权力下放后“上面不管、下面不会管”的“权力真空”问题。

  第二,接权主体承接缺位。此种现象是指放权改革中由于承接主体能力不足导致的“接不住、管不好”的问题。当前中下层政府普遍存在履职资源和能力与其承担的事权不匹配的情况。事权层层下放,下级政府,特别是基层政府短期内承接事权压力过大,相当一部分地方政府在承接权力过程中“心有余而力不足”,存在“小马拉大车”情况。以地级市为例,市级部门将一些原本管不好、管不到的事情下放到各区,实现管理重心下移的同时,却没有考虑到后者的承受能力,不少基层干部反映人手不够、专业知识跟不上、技术落后、行政资源紧张、工作负担过重等都会制约权力承接的落地效果。

  第三,权力交接程序缺位。当前放权改革中存在“重权力下放,轻权力交接”的问题。一方面,在自上而下的改革压力驱动下,各级政府放权改革的步子都迈得很快,放权改革在一些地方俨然成为一场新的地方政府竞争锦标赛。大批事权在短时间内下放到地方,其结果就是“地方应接不暇,前一波没落实,后一波又来了”,[3]越是到基层政府,越是容易出现事权承接准备不足的问题。实际上,对于承接权力的下级政府而言,每一次放权改革都是本级政府各个职能部门间的权责分配、机构改革、资源配置的重新组合过程,不可能一蹴而就。这就需要在权力下放过程中给承接主体留一定的缓冲期,以做好事权承接的各项准备工作。另一方面,放权不完整,同一权力链条中涉及的各个职能部门权力下放不一致,导致权力配置与权力行使不一致。于是“一半环节在上级办,一半环节在下级办”、企业和群众办事“两头跑”现象时有发生,有时甚至比放权改革之前还要繁琐。

  二  “权力悬空”现象的生成机理与逻辑

  “权力悬空”现象的发生绝不是放权改革中的偶发事件,其产生自有特定的机理与逻辑。“权力悬空”现象的出现说明在“放管服”改革整体推进的链条中一定有某些关键节点出现了“偏离”情况。“偏离”情况的出现既可能是体制层面的原因,也可能与机制的运行有关。本研究将从过程分析的视角出发探究“权力悬空”现象的生成机理与逻辑。

  (一)“权力悬空”现象的生成机理

  任何一个现实中的政府都是一个运行中的政府。与理想政府相比,过程中的政府总是不可避免地出现各种“偏离”情况。其中,有些偏离是适度的,属于法律限度以内的灵活性;有些偏离是法律的“空当”或“擦边”;有些偏离则是不合法的,甚至严重背离了法治政府的轨道。按照过程分析的思路,首先把放权改革作为一个动态的“过程”加以考虑,其次要重点分析在放权改革过程中的每一个关键节点究竟出现了何种“偏离”才最终促成了“权力悬空”现象的发生。

  从逻辑次序发生的角度看,放权改革需要经历三个前后相继的连接过程,即权力下放过程、权力交接过程和权力承接过程,其中权力下放是放权改革的起始点,权力交接是放权改革的串联点,权力承接是放权改革的落脚点(见图1)。从理想状态来看,放权改革应该经历一个合理确权基础上的“权力适放”、放权与接权主体“顺利交接”、承接主体“有效承接”的系统过程(见图2),由此实现纵向各层级政府间的“权力归位”。然而,正如过程理论所强调的,任何政府的改革过程都不可能完全契合理想的预设轨道,总是要出现各种偏离情况,有些偏离是适度的,不会影响政府改革前行的大方向,而有些偏离则是危险的,甚至会将政府改革引向完全相反的方向。在放权改革的过程中,任何一个环节出现不适当的偏离,都可能导致“权力悬空”现象的发生。

  那么,究竟是哪些“偏离”情况诱发了“权力悬空”现象呢?如图3所示,“权力错放”“中间梗阻”“承接失败”中的任一个或多个节点出现偏离都可能导致“权力悬空”现象的发生。在权力下放环节,如果放权主体把“不该放的权力下放了”或是“放错了层级”“放的不彻底不到位”等都会直接导致下级承接失败,进而诱发“权力悬空”。在权力交接环节如果出现“对接错位”“对接缺位”等“中间梗阻”问题,即便权力下放环节没有问题,也会直接导致下级承接失败,进而诱发“权力悬空”。同样的,即使权力下放和权力交接环节都没有瑕疵,但如果在权力承接环节出现诸如承接主体准备不足、承接能力有限等问题,仍然会诱发“权力悬空”。因此,虽然我们试图用过程分析的逻辑阐释“权力悬空”现象的生成机理,但并不是说一定要每一个环节都出现“偏离”情况才会出现“权力悬空”。实际上“权力悬空”的生成过程不一定是三个阶段的连续作用过程,放权改革中的任意一个环节出现偏离都会将结果导向承接失败,进而诱发“权力悬空”。

  (二)“权力悬空”现象的生成逻辑

  透过上述“偏离”情况,我们必须找到其背后更为深层次的理论表达,才能真正拨开迷雾,找出“权力悬空”现象产生的体制机制根源。

  1.职责同构体制下的行政分权逻辑。放权改革中的权力错配实质上源于职责同构体制下的行政分权逻辑。在职责同构体制下,中国纵向政府间事权关系呈现一种典型的授权体制特征,即中央和上级政府主要通过权力下放的方式来分配纵向政府间的事权关系和支出责任。在这一过程中,以中央政府和省级政府为代表的上层政府在权力纵向配置和责任分配中拥有最终的行政决定权。然而,作为权力承接主体的中下层政府在权力配置过程中却几乎没有话语权,由此导致下级政府只能被动接受上级下放的权力,而无关这种权力是否是地方经济社会发展所需要的。于是在“府际确权”过程中,中央政府和上级政府充当了事权分配的“裁判员”,下级政府的权力主要来源于中央政府和上级政府的行政授权,而非同级人大的法定授权。立法层面,由于《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》均未对“府际授权”的依据、标准、方式、程序等给予法律层面的明确界定,导致政府内部授权机制缺乏规范性,上层政府在放权过程中随意性较大。作为放权改革的逻辑起点,权力下放依据是否合法?哪些权力该放、哪些权力不该放?权力应该下放到哪一级、怎么放?这些问题涉及各级政府的权责配置,属于“重大事项”决定范围,理应通过同级人大依照一定的法律程序做出决定。然而,在自上而下的单边主义行政放权逻辑作用下,上层政府在权力下放过程中自由裁量权过大,而各级人大未能有效参与放权改革的权力分配过程,致使放权和接权行为均缺乏明确的法律授权,不仅不严肃,也与法治政府建设要求相悖。于是诸如“层层甩包袱”“放责不放权”“减事少责”“明放实收”等乱象便有了滋生的土壤。

  2.“以级别定权力”的标准化逻辑。当前中国纵向政府间事权分配仍然遵循“以级别定权力”的基本规律。“以级别定权力”从表意特征来看,就是在当代中国政府间权力设定的纵向维度上,地方政府行政级别的高低与其享有的行政权力大小是高度相关的。[4]具体到放权改革中表现为上级政府“一刀切”地将一揽子事权无差别地下放到同一行政级别的下级政府。实践中把渔港审批权下放给内陆城市,把草原类许可权下放给没有草场资源的城市等放权改革中的“奇葩”情况,都是“以级别定权力”思维惯性的延伸。这种类似“标准化”的放权逻辑,虽然照顾到了放权的效率,但却与放权改革的目的相背离,可谓“刚性有余,弹性不足”。此轮“放管服”改革的最终目的是为了最大限度回应市场和民众的需求,具体到放权改革而言,就是要将地方经济社会发展急需的事权和确实应当由地方政府承担的事权下放到位、运行到位,切实解决好“有权管的看不见、看得见的无权管”的权力错配问题。这种忽视地方差异性,不考虑地方实际需要和事权承接能力的一揽子放权模式,极易形成权力的“空放”“错放”“乱放”等问题。

  3.压力型体制下的任务驱动逻辑。本轮放权改革是由中央政府自上而下推动的。在压力型体制下,“任务驱动”色彩显著,即地方各级政府的行动逻辑都要立足于完成中央下达的任务和满足中央的需求,具体表现为各级政府权力下放都有相应的“指标任务”和“完成期限”等限制性要求。[5]压力型体制将地方政府置于外压动力型的改革境遇,其直接结果就是下层政府更倾向于把放权改革看作是完成上级政府或主要领导交办的行政任务,而非本级政府必须承担的公共责任。“任务驱动型”的放权改革短期内确实能够收到比较明显的改革效果,但由于忽视了中下层政府参与改革的主观能动性,在上级政府和主要领导压力传导不到位时,特别是在没有充分认识到改革重要性的情况下,中下层政府特别是基层政府缺乏主动配合改革的动力,存在“消极应付”和“选择性应对”的潜在风险。本轮放权改革中,纵向各层级政府扮演的角色各不相同。其中,中央政府扮演主导决策者的角色;省、市、县政府既是中央政策的具体执行者,也是本级改革的次级决策主体;乡镇等基层政府在改革中则完全扮演上级政策的执行者。改革中的角色不同,必然导致各级政府对改革立意的认识、改革政策的理解、改革政策的执行等方面都会存在差异,进而形成所谓的“政策距离”现象。[6]一方面,“任务驱动型”的放权改革步伐迈得太快,忽略了下级政府的承接意愿和承接能力,往往是下级还没有准备好就要匆忙承接大量下放事权,导致权力下放中的各种“水土不服”;另一方面,压力型体制下权力承接主体在放权改革中缺少必要的话语权,只能被动承接上级下放的大量事权,给本已负担沉重的中下层政府又添了更多的履职负担,出于现实考量,中下层政府在承接事权中的各种“阳奉阴违”现象就不难理解了。

  4.部门利益导向下的本位主义逻辑。“整体性政府”是与“碎片化政府”相对应的一个概念。作为整体性概念表述的“政府”,政府各部分、各部门间的行动逻辑从应然层面应该是保持一致的。然而,现实中的政府却并非“铁板一块”。在放权改革中,不同政府部门由于各自立场、角色、利益等复杂因素的综合影响,在权力下放过程中并非总是步调一致,协同联动。可以说,放权改革中“你放我不放”“部门联动不足”“流程衔接不够”等权力交接环节出现的各种问题,在很大程度上都与部门利益的掣肘有关。例如,中外合资医疗机构设立过程中涉及到工商、民政、海关、税务等多个部门,放权后,审批事项分布在不同部门的不同层级,原本只需要在省级部门办理的事项可能要到地市或区县部门,反而增加了服务对象的办事流程和跑路次数。可见,突破部门利益的藩篱,实现多部门、多层级的协同联动是放权改革深入推进过程中需要着力解决的“中梗阻”问题。

  5.“重权力下放,轻权力交接”的结果导向逻辑。放权改革中,“放权”是手段,“接得住,管得好”才是目的。放权改革不仅要关注一段时间内上级向下级下放了多少权力,更要关注权力下放过程是否科学、合理和有效。当前放权改革中存在“放权越多改革越彻底”“放权越快改革落地效果越好”的认识误区。这种认识上的误区,在实践中极易导致各级政府在权力下放过程中只重视“放”,而忽视“如何放”和“怎么接”的问题。其结果就是上级“一放了之”,下级“不知所措”,缺乏对权力交接环节的科学设计。实际上,下放的权力如果“接不住、管不好”,反而更容易形成“权力真空”,此时的“放”还不如“不放”。因此,放权改革中不能完全以“放权数量多少”和“权力下放速度”论英雄,而是要多在权力交接程序和流程优化方面下功夫。

  三  从“权力悬空”到“权力归位”

  放权改革中出现的“权力悬空”现象是对改革初衷的背离,下放的权力如果无法落地,不能管好用好,后续的监管和服务就无从谈起。因此,在“放管服”改革深入推进的过程中,必须高度警惕“权力悬空”现象的发生,尽早启动纠偏机制将其遏制在萌芽状态,实现从“权力悬空”到“权力归位”,减少其对改革的负面影响。具体建议如下:

  (一)依法配置纵向政府间事权

  依法确权是放权改革的逻辑起点,只有妥善处理好放权改革的“最先一公里”问题,从法律层面彻底厘清权力归属,后续的改革才能真正落地。2014年,从中央到地方都对权力清单进行了积极的探索,力图做到政府“法无授权不可为”、市场主体“法无禁止即可为”。各地推出的权责清单是解决依法确权的有效路径,但问题在于现有权责清单多数出自政府部门之手,绕过了同级人大的重要事项决策程序,地区本位主义和部门本位主义的问题未能得到足够重视,从职权法定的角度看是有瑕疵的。为此建议放权改革要遵循“职权法定”原则,依法确权、放权和接权。

  具体来说:一方面,要从法律层面规范自上而下的“府际放权”行为。放权改革要于法有据,不能为了放而放,也不能因为担心出问题不敢放,放与不放不由部门说了算,而要由法律说了算,法律滞后于改革要求的,要先修订法律再放权,切实减少上级放权的随意性。2019年2月27日,国务院下发了《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》,明确提出“有五项依据有关法律设定的行政许可事项,国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定”。此次国务院将五项拟取消或下放的行政许可事项提高到全国人大常委会“修法”的阶段充分体现了对“职权法定”原则的尊重,具有里程碑意义。另一方面,要适度发挥地方各级人大在放权改革中的把关作用,放权与接权均要通过同级人大的法定程序。对于权力下放主体而言,权力下放前要经过同级人大的讨论和审议,确需下放才能放;对于权力承接主体而言,承接事权前也要经过同级人大的法定程序确认后才能启动权力交接程序,权力交接过程也要严格依循相关法定程序,减少随意性;对于确需下放,但承接主体暂时不具备承接条件的事权,由上级人大和下级人大依法定程序协商确定权力过渡期间的权责归属和权力下放的最后期限。

  (二)增加放权改革的弹性空间

  放权改革不是简单的“一放了之”,必须要保证权力“放得下、接得住、管得好”。放权改革中“一刀切”的标准化路径需要调整,权力下放既要考虑不同地区和不同层级的实际需要,也要考虑权力承接主体的实际情况,要跳出“以级别定权力”的惯性思维,增强放权改革的弹性空间,有差别地分类放权,在刚性与弹性之间找到放权改革的平衡点。

  一方面,差异化是放权改革中不得不考虑的一个现实问题,要确保“放得准”。在权力下放过程中,权力下放主体不仅要明确本级需要下放哪些权力,更要考虑哪些权力应该放给哪些地区和哪个层级的问题。由于不同地区、不同层级的权力需求不一样,承接能力有差别,放权改革必须结合各地区、各层级的实际情况分别制定有针对性的改革方案。可以说,当前的放权改革已进入必须“深耕细作”的阶段了。考虑到地区差异、层级差异,上级政府在制定权力下放目录清单时,要适度考虑“按需放权”,并结合权力承接主体的实际承接能力,实施精准放权,制定个性化的权力下放目录清单。

  另一方面,要尽快转变“标准化”和“一刀切”的改革思路,不简单设定时间表,实施分类放权。具体来说可以区分为两种情况:其一,对于该放且能放的事权,即依法确权后确需由下级政府承担,同时下级政府又具备承接能力和条件的事权,要“能放尽放”,此时上级政府要“扶上马,送一程”,做好衔接工作,随时准备为下级政府提供权力运行需要的业务培训和技术指导等服务,帮助下级政府尽快进入权力行使角色;其二,对于该放但下级政府承接条件不成熟的事权,要设置权力下放的“过渡期”,给承接事权的下级政府留有必要的准备时间,过渡期内拟下放权力暂由权力下放机关继续运行,待权力承接主体条件具备时再行下放,避免出现权力“放下去,接不住”的情况。

  (三)建构双向协商的伙伴关系

  自上而下的放权逻辑,无视了作为权力承接主体的下级政府在改革中的主观能动性,把放权改革演变成了上级政府的“独角戏”。下级政府的客观诉求在改革中被严重忽视,多数情况下只能是被动接权,结果导致其权力承接意愿不强,参与改革动力不足。放权改革是一个上下联动的过程,既要有上级政府的主动放权,也要有下级政府的主动接权,只有充分调动了两个方面的积极性,改革效果才能真正落地。经过一段时间的摸索,当前我们在处理政府与市场、政府与社会等外部关系时,已经有了“伙伴关系”的意识,比如2019年3月1日国办印发了《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》(国办发〔2019〕9号),该通知对企业和行业商会等社会组织参与行政法规制定过程进行了明确规定,说明政企、政社之间的伙伴关系已经被提上日程。然而,在政府系统内部处理上下级“收权”与“放权”的关系问题上,下级政府几乎没有任何讨价还价的余地。其结果就是:一方面,上级下放的权力没有照顾下级的承接能力和实际情况,下级接不住,用不好;另一方面,上级把好管、有利可图的事权留在本级,把不好管、不愿意管的事权下放,而下级在优化营商环境、提升公共服务等方面急需的权力却下不来。为此,在放权改革中,应适当超越行政级别观念,在放权与接权的过程中增进纵向各层级政府间互动,通过搭建权力承接主体意见征询机制和纵向政府间的双向对话协商机制,赋予下级政府以一定的表达权和话语权,充分关照作为权力承接方的客观诉求,着力解决地方政府积极参与改革和承接权力的动力问题。

  (四)推动跨部门、跨层级的整体性治理

  放权改革中的放权不同步、不协调、不到位等“中梗阻”问题很大程度上与政府组织的“碎片化治理”有关。正如有学者指出的那样,“后公共管理时代政府面临的最大问题是联合性问题。”[7]辽宁省大连市创新建立的跨部门跨层次“双随机”联合检查工作机制,为上述问题的解决提供了绝好的思路借鉴。为此,在放权改革中要适度超越层级和部门的界限,以便利权力运行为原则,从以往的“部门中心主义”向“以流程为抓手”的思路转化,实现同一事项多层级、多部门上下左右协同办理的权力运行新模式,切实为企业和群众“减负”。具体来说可以区分为两种情况:首先,同一事项涉及到的部门能够同步放权的,要在合理确权基础上,推动部门协同放权,把整个权力链条全部下放。其次,对于暂时不具备同步放权条件的,要从整体性治理视角出发,借助互联网整合信息和“数据跑腿”的技术优势,突破条块之间、纵向各层次之间、横向各部门之间的界限束缚,打造跨部门、跨层级的立体对接的事权联动办理机制,实现权力运行的开放化、协同化和智能化。特别需要指出的一点是,虽然互联网技术为跨层次、跨部门办理事项提供了技术上的可能性,但如何推进系统间的整合融通,不仅是技术问题,更要突破部门利益和路径依赖进行顶层谋划,是更大层面的治理决策问题。在这个过程中,需要充分发挥各级改革协调领导小组的作用。

  (五)科学设计权力交接程序

  受“重权力归属,轻权力运行”的思维惯性影响,放权改革中的“放”与“接”两个过程在一定程度上是分离的。放权改革中下放的权力想要接得住,“放”和“接”两个过程就不能截然割裂开来,必须重视权力交接这个重要环节。具体来说,优化权力交接过程可以从如下三个方面着手:

  首先,“放权不推责”,在权力下放主体和权力承接主体间建立全流程无缝对接机制,保证权力无“真空”,业务“不断档”。比如,重庆市江津区各部门在向镇一级下放权力时,就没有“放了就不管”,而是经常派员指导,还通过一事一议、抽查案件等方式帮助镇里规范权力运行。为保证权力平稳下放,区级部门做了大量工作,比如到镇蹲点、开展业务跟踪培训、建立情况互通等联动工作机制等,确保下放的权力镇里都能够接得住、用得好。[8]这一做法值得其他地区推广和借鉴。

  其次,对于委托授权事项,建议参照一些地区先行先试经验,在委托机关和受托机关之间签订委托授权协议,明确双方责权利关系,防止出现由于信息不对称导致的委托方对代理方的监管失控问题。比如,天津市滨海新区在承接委托下放的事项时,与市级相关部门逐项确定委托方式,并依法签订委托文书,明确了双方的行权范围和责任义务,有效地规避了受委托方的逆向选择风险。

  最后,“放手不放任”,建立放权后的权力运行后评估机制。下放的权力能否接得住、用得好,事关放权改革各方主体的获得感。权力下放不是一个单线性的过程,也不是“一锤子买卖”,要设置权力下放的“观察期”。在“观察期”内,上级政府和部门还要持续跟踪下放的权力在地方的运行情况,发现问题及时矫正和解决。为此,建议建立权力下放的后评估机制,即由权力下放主体对下放的权力在地方的运行情况进行一定时间段的评估和督察,使下放的权力尽快步入正轨,待观察期满没有问题后,放权主体再彻底退出。

  四 结  论

  从政府过程的视角看,任何政府改革在推进过程中都不可避免地出现“偏离”情况。其中,有些偏离是客观的、不可避免的,不会影响改革进程;有些偏离则会使改革脱离正常轨道,背离改革初衷,甚至将改革引入歧途。当前“放管服”改革中可能出现的“权力悬空”现象就属于后一种情况。如果把放权改革视为一个特定的政府过程,那么这一过程主要包括:作为起始点的“权力下放”、作为串联点的“权力交接”,以及作为落脚点的“权力承接”三个前后相继的过程。从理想运行的层面看,放权改革应该经历一个合理确权基础上的“权力适放” “顺利交接”“有效承接”的系统过程,进而实现纵向各层级政府间的“权力归位”。然而,从改革的实践进程来看,“权力错放”“中间梗阻”“承接失败”中的任一或多个偏离情况的出现都会将结果导向承接失败,进而诱发“权力悬空”。

  进一步的分析发现:上述“偏离”情况只是“权力悬空”现象生成的表层原因,职责同构体制下的行政分权逻辑、“以级别定权力”的标准化逻辑、压力型体制下的任务驱动逻辑、部门利益导向下的本位主义逻辑、“重权力下放,轻权力交接”的结果导向逻辑等,才是“权力悬空”现象背后的体制机制根源。为此,要高度警惕“权力悬空”现象的发生,从职权法定、灵活放权、上下沟通、协同联动、优化流程五个方面启动纠偏机制,在“偏离”与“调适”之间实现纵向政府间“权力悬空”到“权力归位”。

  

作者简介

姓名:王雪丽 王少龙 工作单位:

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